Unione Europea: nuova legge per garantire la criminalizzazione della solidarietà

La prossima settimana, una nuova legge dell’UE sulla criminalizzazione del traffico di migranti sarà esaminata dal Consiglio “Giustizia e affari interni). Il Consiglio dovrebbe approvare la sua posizione di negoziati con il Parlamento europeo. La legge esistente è stata criticata per non essere riuscita a prevenire la criminalizzazione della migrazione e gli atti di solidarietà con migranti e rifugiati. Il nuovo testo sembra rischiare di peggiorare la situazione.

di Inés Marco, attivista e ricercatore sulla migrazione  da Statewatch

Nota: questa analisi si basa principalmente sulla versione del testo del Consiglio del 22 novembre 2024. Una versione successiva, datata 29 novembre, è stata resa pubblica, con solo piccole modifiche rispetto al predecessore.

Pacchetto dei facilitatori

La proposta di legge sostituirà le norme del 2002, note come pacchetto di facilitatori, che stabiliscono sanzioni per facilitare l’ingresso, il transito o il soggiorno non autorizzati nell’UE.

Le regole sono state ampiamente criticate negli ultimi anni per non aver impedito la criminalizzazione in corso dei migranti, delle loro famiglie e degli attivisti e delle organizzazioni che li sostengono.

La posizione del Consiglio sulla nuova legge (22 novembre, pdf) non risponde alle richieste di eccezioni chiare e obbligatorie all’azione penale per atti di umanitarismo e solidarietà. Al contrario, può rendere tali procedimenti più probabili.

L’approvazione da parte del Consiglio GAI nella riunione del 13 dicembre, a seguito della quale sarà utilizzato dal Consiglio nei negoziati “triloghi” con il Parlamento europeo.

Armonizzazione minima

Un cambiamento chiave nel più recente progetto del Consiglio è l’enfasi che la legge richiede solo una “armonizzazione minima” tra i sistemi giuridici degli Stati membri dell’UE.

Ciò significa che gli Stati membri “sono liberi di adottare o mantenere una legislazione che prevedano un’incriminazione più ampia di quella stabilita nella presente direttiva”, afferma il testo.

Sebbene ciò sia sempre il caso delle direttive, che non si applicano direttamente nei sistemi giuridici degli Stati membri e impongono alle leggi nazionali di recepirli, l’accento posto sulla possibilità di “incriminazione più ampia” dà il via libera alle autorità nazionali che cercano di ampliare il campo di applicazione della criminalizzazione.

Benefici finanziari o materiali

Nella proposta della Commissione, facilitare l’ingresso, il transito o il soggiorno non autorizzati nel territorio dell’UE sarebbe un reato solo se l’autore del reato ricevesse “servizio finanziario o materiale”.

Le precedenti bozze del Consiglio rimossero questa formulazione, ma la versione più recente la riporta indietro, restringendo i confini del reato e in linea di principio escludendo atti con un motivo altruistico.

Tuttavia, la definizione (in finzione nell’articolo 3) non include solo i casi in cui un beneficio è stato ricevuto direttamente. Esso copre anche i casi in cui:

“… la persona che effettua la condotta richiede, riceve o accetta, direttamente o indirettamente, un beneficio finanziario o materiale, o una promessa di ciò, o esegue il comportamento al fine di ottenere tale beneficio.”

La definizione del reato nella posizione del Consiglio recita ora:

“Gli Stati membri provvedono affinché un cittadino di un paese terzo che assista intenzionalmente un cittadino di un paese terzo ad entrare, o a rimanere nel territorio di qualsiasi Stato membro in violazione del pertinente diritto dell’Unione o delle leggi dello Stato membro interessato al giorno dell’ingresso, del transito e del soggiorno di cittadini di paesi terzi costituisca un reato qualora la persona che effettua la condotta richieda, riceva o accetta, direttamente o indirettamente, un beneficio finanziario o materiale, o ne svolge un’azione.

Il progetto del Consiglio aggiunge anche due nuovi considerando, che rendono esplicito che gli Stati membri possono adottare una definizione più ampia del reato di facilitazione nella loro legislazione nazionale, cioè possono escludere il requisito di “vantaggi finanziari o materiali”.

Il considerando 6

Ciò lascia impregiudicato il modo in cui gli Stati membri si occupano nel loro diritto nazionale con comportamenti di facilitazione per i quali un beneficio finanziario o sostanziale o promesso non è un elemento costitutivo del reato.

Il considerando 6a

Tuttavia, poiché la presente direttiva è uno strumento di armonizzazione minima, gli Stati membri sono liberi di criminalizzare tale comportamento quando non è stato fornito alcun beneficio finanziario o altro materiale.

Mentre da un lato gli Stati non sarebbero obbligati a perseguire gli atti considerati come facilitazione che sono stati effettuati a causa di motivi altruistici, la proposta del Consiglio non impone alcun limite alla capacità degli Stati membri di criminalizzare, indipendentemente dalle motivazioni o dal contesto dell’azione.

Esenzioni flessibili per le persone in movimento

Il diritto internazionale esclude esplicitamente i migranti punitivi “per il fatto di essere stati oggetto di condotta” che viene criminalizzato.

Ciò si è riflesso nella proposta della Commissione e nei precedenti progetti del Consiglio, che hanno dichiarato: “I cittadini di paesi terzi non dovrebbero diventare penalmente responsabili di essere stati soggetti a … reati”.

La posizione del Consiglio ora la menziona solo brevemente, in uno dei considerando. Un considerando distinto consente agli Stati membri di definire la portata dell’esenzione in relazione al diritto nazionale:

“Il considerando 7a.

Fatte salve le norme di diritto nazionale relative all’ingresso non autorizzato nel territorio dello Stato membro interessato, i cittadini di paesi terzi non dovrebbero diventare penalmente responsabili del solo fatto di essere stati oggetto di reato di agevolare l’ingresso, il transito non autorizzato o il soggiorno nel territorio di qualsiasi Stato membro.”

Clausola umanitaria e bisogni fondamentali

La proposta della Commissione non includeva una clausola umanitaria nella parte operativa del testo, mentre il progetto del Consiglio ha fatto circolare nel maggio suggeriva una clausola umanitaria obbligatoria.

Ciò sarebbe stato incluso accanto ad altre definizioni nell’articolo 3, per “fornire maggiore chiarezza e certezza giuridica sulla distinzione tra facilitazione della migrazione irregolare e assistenza umanitaria”, ha affermato il progetto del Consiglio.

Tuttavia, vi è stato evidentemente disaccordo su questo punto, con un documento del Consiglio (pdf) che rileva che “una maggioranza degli Stati membri in prima linea sembrava a favore della gestione delle eccezioni basate sul diritto umanitario, sui bisogni umani di base e sul salvataggio in mare nell’ambito della competenza nazionale”. Cioè, tali eccezioni non dovrebbero essere coperte dal diritto dell’UE.

Ciò è stato risolto includendo la clausola umanitaria in un considerando, che non è vincolante:

Il considerando 7

Nessuna disposizione della presente direttiva dovrebbe essere intesa come criminalizzare, da un lato, l’assistenza fornita ai familiari e, per l’altro, l’assistenza umanitaria o il sostegno dei bisogni umani fondamentali forniti ai cittadini di paesi terzi in ottemperanza agli obblighi di legge, compresi, se del caso, il diritto internazionale.

Una nota nel documento afferma che il presente considerando “dovrebbe essere letto alla luce del considerando 6 bis, il che sottolinea che la presente direttiva è uno strumento di armonizzazione minima: gli Stati membri sono liberi di adottare o mantenere una legislazione che prevedano un’incriminazione più ampia di quanto stabilito nella presente direttiva”.

La posizione del Consiglio continua ad indicare (nel considerando 4) che:

“… nulla nella presente direttiva dovrebbe pregiudicare i diritti, gli obblighi e le responsabilità degli Stati membri e delle persone che forniscono assistenza ai cittadini di paesi terzi, per motivi umanitari o volti a soddisfare i loro bisogni umani fondamentali, ai sensi del diritto internazionale”..”

Tuttavia, una definizione più ampia di ciò che “bisorieve di base” non è più caratterizzata dal testo della definizione. Le versioni precedenti hanno detto:

““Incontrare i bisogni di base di una persona significa che i loro bisogni, come il cibo, l’igiene personale e  un luogo di permanenza, sono soddisfatti in modo che la loro salute fisica o mentale non sia compromessa, o non siano messi in uno stato di degrado incompatibile con la dignità .umana”.

I membri della famiglia

Come nel caso delle esenzioni per le persone in movimento, le esenzioni per le loro famiglie appaiono solo brevemente nei considerando e sono diverse dal testo diffuso nel mese di maggio.

In primo luogo, invece di affermare che “l’assistenza fornita a un familiare stretto per soddisfare i loro bisogni umani di base non dovrebbe essere criminalizzata”, afferma il considerando: “Nulla di questa direttiva dovrebbe essere intesa come richiesta alla criminalizzazione dell’assistenza fornita ai familiari stretti”.

Una mano dà: la comprensione dell’”assistenza” si amplia rimuovendo il riferimento ai “bisossi di base”. L’altro toglie: il divieto di criminalizzare questa assistenza è indebolito attraverso l’affermazione che non è obbligatorio criminalizzare (semplicemente che gli Stati membri potrebbero criminalizzare tale comportamento se lo desiderano).

Inoltre, il testo del Consiglio non presenta più l’obbligo per gli Stati di tener conto delle “le diverse circostanze particolari della dipendenza e della particolare attenzione da prestare all’interesse superiore dei minori”.

Sante per le persone fisiche

Le sanzioni per le persone fisiche stabilite nella posizione del Consiglio sono massime minime, ossia nel documento del 29 novembre, gli Stati membri devono garantire che gli atti indicati di seguito siano punibili con “un termine massimo di reclusione di almeno [x] anni”.

Ciò significa che gli Stati membri possono imporre sanzioni massime più elevate, facilitando una maggiore criminalizzazione.

Nota: Questo articolo è stato modificato per aggiungere ulteriore chiarezza nella sottosezione finale, per spiegare che le sanzioni stabilite sono “massime minime”.

La documentazione

• 15916/24 / 1: Approccio generale proposto (22 novembre 2024, pdf)
  • REV 1: Approccio generale proposto per la revisione (29 novembre 2024, pdf)
• 14633/24 : Testo riveduto dalla Presidenza a seguito della riunione COPEN del 9 ottobre 2024 e delle riunioni bilaterali del 14, 15 e 16 ottobre 2024 (21 ottobre 2024, pdf)
• 14609/24: proposta e osservazioni degli Stati membri e degli Stati associati di Schengen (18 ottobre 2024, pdf)
• 14385/24 : Testo riveduto dalla Presidenza dopo la riunione COPEN del 9 ottobre 2024 (11 ottobre 2024, pdf)
• 13799/24 13799: Documento di discussione della presidenza con un testo riveduto (2 ottobre 2024, pdf)
  • ADD 1
  • ORI-R1

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